Nəticə əsaslı büdcə və ortamüddətli xərclər çərçivəsinin tətbiqi məqsədilə Azərbaycan Respublikası Prezidenti İlham Əliyevin Fərmanı ilə 2020-ci il pilot dövr kimi, büdcə xərclərinin funksional təsnifatının “Təhsil”, “Kənd təsərrüfatı” və “Ətraf mühitin mühafizəsi” bölmələri isə pilot sektorlar kimi müəyyən edilib. İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzinin icraçı direktoru Vüsal Qasımlı fiskal sahədə aparılan islahatlar mövzusunda sualları cavablandırıb.
- Ortamüddətli xərclər çərçivəsi nədir və bunun əhəmiyyətini necə izah edərdiniz?
“Milli iqtisadiyyat perspektivi strateji yol xəritəsi”ndə göstərilirdi ki, ortamüddətli xərclər çərçivəsi güclü büdcə idarəçiliyi və onun nəticəəsaslı büdcə təşkilinə uyğunlaşdırılması, dövlət xərclərinin səmərəliliyinin təmin edilməsi və neft gəlirlərinin dəyişkənliyinin təsirinin azaldılması üçün əhəmiyyətlidir. Nəticəəsaslı büdcə aşağıdakı şərtlər daxilində reallaşdırılacaq: dövlətin maliyyə resurslarının proqramlar və strateji hədəflər üzrə icrasının təmin edilməsi, büdcə vəsaitlərindən istifadə üzərində nəzarət mexanizminin qurulması, büdcə layihəsinin büdcə təşkilatlarının fəaliyyətinin səmərəliliyini, nəticələrini və qənaətliliyini qiymətləndirməyə imkan verən göstəricilər sistemi əsasında tərtib edilməsi. Beləliklə, nəticə əsaslı büdcə dövlət xərcləmələrinin daha ünvanlı, optimal və səmərəli istifadəsini təmin edəcək.
2021-ci il dövlət və icmal büdcə layihələri və sonrakı üç il üçün icmal büdcə göstəricilərinin hazırlanması ortamüddətli xərclər çərçivəsinə uyğun təmin ediləcək. Bunun üçün 39 bənddən ibarət «Tədbirlər Planı» təsdiq olunub. Azərbaycanda ümumi amil məhsuldarlığının səviyyəsi göstərir ki, biz daha çox institutsional islahatların və insan kapitalının inkişafı hesabına iqtisadi artımı sürətləndirə bilərik. Eyni zamanda fiskal institutların inkişafı, o cümlədən, büdcə qaydaları, ortamüddətli xərclər çərçivəsi və nəticə əsaslı büdcənin tətbiqi iqtisadi artımı sürətləndirməyə hesablanıb. Bu baxımdan cənab Prezidentin rəhbərliyilə fiskal institutların inkişaf etdirilməsinin mühüm əhəmiyyəti var. Bundan başqa dövlət müəssisələrində korporativ standartların tətbiqinin daha da genişləndirilməsi həm fiskal dayanıqlılığın artırılması, həm də iqtisadi səmərəliliyin artırılması və rəqabət mühitinin yaxşılaşdırılmasına töhfə verəcək.
Ortamüddətli xərclər çərçivəsi həm də ortamüddətli resurs zərfinin və milli xərc prioritetlərinin uyğunlaşdırılmasını təmin edəcək.
-Nəticəəsaslı büdcənin mexanizmi necə qurulur?
Nəticəəsaslı büdcə hər hansı bir proqram üçün ayrılan büdcə vəsaitlərinin səviyyəsi ilə həmin proqramdan gözlənilən nəticələr arasında əlaqə yaradan büdcə hazırlanması prosesidir. Belə bir büdcə hazırlanması prosesi büdcə vəsaitlərini xərclər baxımından daha səmərəli və effektiv xərclənməsini təmin edir.
Proqram-əsaslı büdcə hazırlanması adlanan bu yeni metodologiyaya əsasən, büdcə prosesi və büdcə sənədlərində strateji məqsədlər, tədbirlər və instrumentlər və onların xərcləri barədə izahlı məlumat təqdim olunur. Bu tipli büdcələrdə əsas fəaliyyət indikatorları bunlardır:
Müəyyən məqsədləri əldə etmək üçün dövlət qurumu tərəfindən görüləcək işlərin və göstərilən xidmətlərin sayı, keyfiyyəti və xərcləri və bu tədbirlərin və xidmətlərin icrasından gözlənilən nəticə indikatorları.
Bu tələb edir ki, büdcənin planlaşdırılması və ümumilikdə büdcə icrası prosesinə inteqrasiyalı yanaşma tətbiq edilsin ki, bu da prioritetlərin düzgün müəyyənləşdirilməsi və büdcə prosesindən daha səmərəli istifadəni təmin edir. Sağlam nəticəəsaslı büdcə sisteminin hazırlanması və tətbiqi üzrə texniki prinsiplər vardır ki, bu Nəticələr Nəzəriyyəsində əks olunub. Bu yeni çərçivəyə görə nəticəəsaslı büdcədə missiya, hədəflər, məqsədlər və vəsaitin nə uçun xərclərnməsinin izahı tədqim edilir. Burada əsas məqam “nəticə”dir. Bu metodun tətbiqi ilə bütünlükdə planlaşdırma və büdcə çərçivəsi nəticəyönümlü olur ki, bunun da əsasında qiymətləndirmə dayanır. Bu proses 3 elementdən ibarətdir: nəticə, strategiya (yekun nəticəni əldə etmək üçün müxtəlif vasitələr) və fəaliyyət - son məhsul (yekun nəticəni əldə etmək üçün görülməli işlər və tədbirlər).
Sonuncu element üçün Əsas Nəticə İndikatorları (KPİ) müəyyən edilməlidir. Bir sözlə, nəticə-əsaslı büdcə “strategiya və planlaşdırmanın icra və ölçmə ilə kəsişməsidir”.
-Nəticəəsaslı büdcəyə nail olunması istiqamətində xarici təcrübə necədir və Azərbaycanda qabaqcıl təcrübənin tətbiqi imkanları barədə nə demək olar?
Məsələn, əvvəllər ABŞ-da ali təhsildə nəticəəsaslı büdcənin tətbiqi şagirdlərin ali təhsil ocaqlarına qəbul olunmasını təşviq etməyə hədəflənmişdi. Belə ki, hansı ali təhsil müəssisəsinin 1-ci semestrinin əyani şöbəsinə daha çox şagird qəbul olunursa həmin quruma büdcədən daha çox maliyyə vəsaiti ayrılırdı. Sonradan isə, vaxt keçdikcə maliyyələşdirmə formulası dəyişdi ki, bu ABŞ-ın hazırda 30 ştatında tətbiq olunur və buraya təkcə şagird qəbulu deyil həm də, ali təhsili tam bitirmə, dərəcə alma, əldə edilən dərəcələrin sayı, az təminatlı ailədən olan məzunların sayı kimi kriteriyalar (KPİ-nəticə indikatorları) əlavə olundu.
Təhsil nəticə-əsaslı büdcənin tətbiq edilməsinin üstün cəhətləri: Tələbə qəbulu və ali təhsiln əlçatanlığının artırılmasına stimul verir; Təhsil prosesində nəticələrə və nailiyyətlərə diqqət yönəldilir; Nəticə indikatorları meyarlarına cavab verən qurumlara resursların ədalətli bölüşdürülməsini təşviq edir.
Zəif cəhəti isə nəticə indikatorlarının müəyyən edilməsinin çətin olması və eləcə də nəticələrin əldə edilməsi uzun-müddət tələb etdiyi üçün bu nəticələrin ölçülməsinin bəzən qeyri-mümkün olmasıdır.
Nəticəəsaslı büdcənin müəyyən nəticələrə nail olmağa yönəlmiş proqram icrasını və idarəetmənin səmərəliliyini, effektivliyi və hesabatlılığı yaxşılaşdırmaq məqsədini daşıyan iştirakçı və komanda-əsaslı büdcə idarəetmə yanaşmasıdır.Azərbaycanda siyəsət-əsaslı (policy based budgetting) büdcənin tətbiqi sahəsində önəmli təkmilləşdirmədən biri kimi mart 2010 tarixli 239 saylı Prezident Fərmanını qeyd etmək olar ki, bu Fərmanda Dövlət İnvestisiya Proqramının (DİP) hazırlanması, icrası və monitorinq-qiymətləndirilməsi tələb olunur. DİP büdcə prosesinə inteqrasiya edilib və bu sahədə əldə edilən irəliləyişlər büdcə hazırlanması və icrası prosesinin nizam-intizamının artırılması ilə nəticələnib.
Nəticə-əsaslı büdcə mexanizminin tətbiqi həm dövlət sektoruna həm də mediaya büdcə xərclərinin izləməyə imkan yaradacaq. Məsələn, nəticəəsaslı büdcənin tətbiq edildiyi Norveçdə Parlamentin Maliyyə və İqtisadi İşlər Komitəsi intensiv surətdə büdcə layihələrinin müzakirəsini aparır və 1999-cu ildə komitədə xüsusi tədqiqat departamenti yaradılıb ki, təhlillər həyata keçirilsin.
-Ortamüddətli xərclər çərçivəsinin tərkib hissəsi olan milli xərc prioritetləri necə müəyyənləşəcək?
Milli xərc prioritetləri Strateji yol xəritələri, sektor strateji planları, həmçinin büdcə təşkilatlarından daxil olmuş yeni siyasət təşəbbüsləri ilə əlaqələndirilməklə, məhdud sayda tərtib olunur. Burada maksimum 5-dək milli xərc prioriteti müəyyənləşdirmək olar. Xüsusi hallarda isə milli xərc prioritetləri 7-dək ola bilər.
Azərbaycan iqtisadiyyatının sektor skanı da göstərir ki, altı sektoru prioritet edib, ona fokuslanmaq daha düzgündür. Çili, Çexiya, Koreya və başqa uğur hekayələrində də 6-7 sektor üzrə ixtisaslaşmanın daha çox fayda gətirdiyini görürük. Məqsəd ən böyük potensialın hansı sahələrdə olmasını müəyyənləşdirmək və daha sonra həmin sahələrə investisiyaların proaktiv şəkildə təşviq edilməsi ilə bu sahələrin inkişafına nail olmaqdır. Şaxələndirmədən ixtisaslaşmaya keçidə fiskal siyasət də dəstək verir.
Yeri gəlmişkən, milli xərc prioritetləri ən yüksək prioritet səviyyəsindən ən aşağı prioritet səviyyəsinə doğru qiymətləndirilir. Resurs zərfi məhduddursa, ən yüksək prioritetə malik təşəbbüslərin, ilk növbədə, digərlərinin isə ortamüddətli dövrdə maliyyələşdirilməsi təsdiq edilir.
-Yeni siyasət təşəbbüslərinin büdcədə “ağırlıq” yaratmaması və inflyasiyaya səbəb olmaması üçün nə kimi tədbirlər görüləcək?
Yeni siyasət təşəbbüslərini büdcə təşkilatları təqdim edir. Yeni siyasət təşəbbüsləri iqtisadi cəhətdən əsaslandırılmalı və milli xərc prioritetlərinə, o cümlədən, sektor strateji planlara uyğun olmalıdır. Təklif olunan bütün Yeni siyasət təşəbbüslərinin ümumi illik həcmi növbəti büdcə ili üçün ayırmaların 10 faizindən çox ola bilməz. Büdcə təşkilatlarının baza proqnozları və Yeni siyasət təşəbbüsləri əsasında ortamüddətli resurs zərfi tərtib edilir. Digər tərəfdən büdcə siyasətini müəyyənləşdirərkən ortamüddətli monetar siyasət göstəriciləri, pul proqramı və tədiyə balansı proqnozları nəzərə alınır. Beləliklə, fiskal və monetar siyasət uzlaşdırılır.
Büdcə qaydalarına əsasən icmal büdcə xərclərinin yuxarı həddi müəyyənləşir. Yuxarı hədd icmal büdcənin xərclənə bilən neft gəlirləri, icmal büdcənin qeyri-neft gəlirləri və icmal büdcəyə digər daxilolmaların cəmi əsasında hesablanır. Xərclənə bilən neft gəlirləri isə xalis maliyyə aktivlərinin 30 faizindən çox olmamaqla müəyyənləşir. Beləliklə, büdcənin “qızıl qayda”ları fiskal dayanıqlılığı təmin edir.
- Azərbaycanda büdcə həcminin dəyişməsinin iqtisadi artıma təsirini ifadə edən fiskal multiplikator neçədir?
İqtisadi İslahatların Təhlili və Kommunikasiya Mərkəzində maliyyə proqramlaşdırılması çərçivəsində apardığımız ekonometrik hesablamalar onu göstərir ki, fiskal multiplikator son üç ildə qeyri-neft sektoru üzrə 0,5 və idxal üzrə isə 1,2 olmuşdur. 2004-2008-ci illərdə fiskal multiplikatorlar qeyri-neft sektoru üzrə 0,7 və idxal üzrə 1,2 olduğu halda, 2009-2013-cü illərdə bu göstəricilər müvafiq olaraq 1,5 və 2,3 həddinə yüksəlmişdir. Başqa sözlə, fiskal multiplikator 2004-cü ildən – yəni əsas neft gəlirlərinin daxil olmasına uyğun büdcənin sürətlə böyüməsinə müvafiq şəkildə artmışdır. 2013-cü ildə fiskal multiplikator maksimal həddə çatdıqdan sonra azalmağa başlamışdır. Bu o deməkdir ki, təkcə fiskal alətlə iqtisadi artımı təmin etmək imkanları məhdudlaşır. Buna görə də sürətlənən biznes və institutsional islahatlar özəl sərmayənin cəlbini təmin etməklə iqtisadi artımı sürətləndirməlidir.
-Azərbaycanda fiskal multiplikatora təsir edən amillər hansılardı?
Kölgə iqtisadiyyatının həcminin son illərdə kiçilməsi fiskal multiplikatora müsbət təsir göstərir. İlzetzkinin fikrincə, iqtisadiyyat nə qədər kiçik olursa fiskal multiplikator da o qədər artır, bu baxımdan Azərbaycan nisbətən kiçik iqtisadi miqyasları ilə daha yaxşı vəziyyətdədir. Amma iqtisadiyyatın açıq olması fiskal multiplikatora azaldıcı təsir göstərir, çünki fiskal stimullar müəyyən həddə idxalı maliyyələşdirməyə gedir.
Azərbaycanda fiskal institutların təkmilləşdirilməsi, o cümlədən vergi və gömrük inzibatçılığı sahəsində aparılan islahatlar fiskal multiplikatora müsbət təsir göstərir. Xüsusən də vergi yükünün sahibkarlar üçün optimallaşdırılması fiskal stimul kimi qiymətləndirilməlidir. Maliyyə Nazirliyində “Vergi və gömrük sahəsində verilmiş güzəştlərə dair “Mərkəzləşdirilmiş Elektron Reyestr Sistemi” yaradılır. Yeni sistem vasitəsilə ötürüləcək bəyannamə məlumatları güzəşt tətbiq olunan vergi və gömrük rüsumlarının hər bir növü üzrə mülkiyyət, iqtisadi fəaliyyət, neft və qeyri-neft sektoru parametrləri baxımından dövlət büdcəsinə güzəştlərin tətbiqi nəticəsində mədaxil olunmayan vəsaitlərin hesablanmasına, nəticə etibarı ilə faktiki büdcə itkilərinin müəyyən edilməsinə imkan yaradacaq. Buradan əldə olunmuş məlumat əsasında büdcə gəlirləri üzrə fiskal multiplikatoru daha dəqiq hesablamaq mümkün olacaq.
Dövlətin borcunun aşağı olması iqtisadi agentlərdə büdcə siyasətinə inamı artırır, beləliklə, “dar gün” üçün yığıma meyil azalır və bu hal fiskal multiplikatora artırıcı təsir göstərir. Korsettinin fikrincə, ölkədəki məzənnə rejimi nə qədər az çevikdirsə, pul siyasətinin büdcə siyasətinə uyğunluğu da bir o qədər yüksəkdir. Beləliklə, fiskal stimulun məzənnə kanalı vasitəsilə "sızması" ehtimalı da azalır. Azərbaycanda tənzimlənən məzənnə rejiminin olması fiskal stimulların məzənnə kanalı ilə axmasına imkan vermir. Əksinə son aylarda Azərbaycanın valyuta bazarında izafi likvidlik manatın bahalaşmasına təzyiq göstərir.
Azərbaycanda qiymətli kağızalar bazarının az inkişaf etməsi, başqa sözlə, qiymətli kağızalr bazarının ÜDM-ə nisbətini ifadə edən Baffet əmsalının 17 faiz olması, fiskal multiplikatora artırıcı təsir göstərir.
Azərbaycanda 2019-cu ildə həyata keçirilən sosial paketin ünvanlılığı, daha doğrusu ailələrə və əsasən da aztəminatlı insanlara yönəlməsi onların istehlak xərclərini və deməli, həm də fiskal multiplikatoru artırır.Təhlil göstərir ki, cənab Prezidentin rəhbərliyilə Azərbaycanda aparılan fiskal islahatlar – fiskal intizamın yaxşılaşdırılması, dövlət müəssisələrində korporativ idarəetmənin gücləndirilməsi, büdcə xərcləmələrində səmərəliliyin və şəffaflığın artırılması və institutsional inkişaf büdcə siyasətini daha nəticəverən edir. Çünki indiki halda büdcə xərclərinin miqyası deyil, səmərəliliyi əsas hədəf olmalıdır.
-Azərbaycanda dövlətin fiskal dəstəyini regional müqayisədə necə qiymətləndirərdiniz?
Hazırda alıcılıq qabiliyyəti pariteti ilə hesabladıqda, Azərbaycanda hər nəfərə düşən icmal büdcə xərcləri 6,6 min beynəlxalq dollar təşkil edir ki, bu da Azərbaycanın Cənubi Qafqaz və Mərkəzi Asiyada bu göstərici üzrə lider ölkə olduğunu göstərir. Alıcılıq qabiliyyəti pariteti ilə hesabladıqda Azərbaycanda hər nəfərə düşən icmal büdcə xərcləri Qazaxıstandan, Özbəkistandan və Ukraynadan 1,1 dəfə, Tacikistandan 1,4 dəfə, Ermənistandan 1,5 dəfə, Moldovadan 2 dəfə, Gürcüstandan 2,4 dəfə və Qırğızstandan 3,8 dəfə çoxdur. Azərbaycan region ölkələri ilə müqayisədə iqtisadiyyata kifayət qədər yüksək fiskal dəstək verir.
-Fiskal siyasət iqtisadi artımı sürətləndirməkdə nə dərəcədə rol oynayacaq?
Səmərəli və nəticəəsaslı fiskal siyasət iqtisadi artımı dəstəkləyir. Amma bu yetərli olmadığından islahatlar kompleks aparılır. Frederick S. Pardee Mərkəzinin “Dünyanın Gələcəyi Modeli” əsasında hesablamaları göstərir ki, əgər bizim bölgədə iqtisadi artım tempi 2,2 faizi aşmasa, onda davamlı inkişaf məqsədlərinə çatmaqda çətinlik çəkəcəyik. Bu kontekstdə demək istəyirəm ki, Azərbaycanda iqtisadi artım tempinin son beş ildə sürətlənərək bu il 3 faizə və gələn il 3,7 faizə çatması proqnozlaşdırılır. Asiya İnkişaf Bankının hesablamalarına görə bizim bölgədəki ölkələr daha da gücləndirilmiş islahat gündəliyinə keçməklə, daha doğrusu, institutsional islahatları və insan kapitalının inkişafının sürətləndirməklə indiki iqtisadi artım tempini 2-3 dəfə artıra bilərlər. Təsadüfi deyildir ki, cənab Prezident İlham Əliyev və Birinci vitse-prezident Mehriban Əliyeva insan kapitalının inkişafına bu qədər yüksək diqqət yetirirlər.
-Fiskal siyasət katalizator rolunu oynayır və sərmayə cəlbinə şərait yaradır. Azərbaycanda qeyri-neft sektoruna sərmayə cəlbini necə qiymətləndirirsiniz?
Müstəqillik illərində Azərbaycanda hər nəfərə 30 min ABŞ dollarına yaxın sərmayə düşür ki, bunun da yarısını qeyri-neft sektoruna investisiya qoyuluşu təşkil edir. Qeyri-neft sektorunda əsas kapitala yönəldilmiş vəsaitlər ötən il 1,9 faiz artmışdır. Burada nəzərə alınası bir vacib məqam var. Sərmayə qoyuluşu bir tərəfdən əsas fondların köhnəlməsini, digər tərəfdən isə yeni əsas fond ehtiyacını ödəməlidir. “Vergi Məcəlləsi”nin tələbinə görə əsas fondların amortizasiya normaları azalan qalıq prinsipinə əsasən belədir: binalar, tikintilər və qurğular - 7 faizədək, maşınlar və avadanlıq – 20%-dək, yüksək texnologiyalar məhsulu olan hesablama texnikası üzrə – 25 faizədək, nəqliyyat vasitələri - 25 faizədək və s. Göründüyü kimi əsas fonda sərmayə qoyuluşu ən azı köhnəlmə dəyərini qarşılamaqla bərabər həm də artıq olmalıdır ki, iqtisadi yüksəlişi dəstəkləsin. Bunun üçün Azərbaycanda əsas fondlara sərmayə qoyuluşunun daha üstün templə arıtımı təmin olunmalıdır.
Multiplikator-akselerator effektinin işləməsi lazımdır. Yəni sərmayə qoyuluşu iqtisadi artımı sürətləndirməlidir, eyni zamanda artan iqtisadiyyat yeni sərmayə qoyuluşunu təmin etməlidir. Sərmayə qoyuluşunda dövlətin payı azaldılmalıdır, çünki Azərbaycanda fiskal multiplikator getdikcə aşağı düşür. Yəni ölkənin iqtisadi inkişafının dövlət xərcləmələri hesabına təmin edilməsi potensialı azalır, bu mənada biz doyma nöqtəsinə yaxınlaşmışıq. Buna görə də Azərbaycanda daha çox qeyri-dövlət sərmayələrinin artması təşviq edilir. Bunun üçün Azərbaycanda əlverişli biznes mühiti, sabitlik, inkişaf etmiş infrastruktur və ucuz enerji daşıyıcılarımız var. Sərmayələrin cəlbini sürətləndirmək üçün institutsional inkişaf və ixtisaslı işçi qüvvəsi məsələsinə indi daha çox diqqət yetirilir. Təsəvvür edin ki, Azərbaycanda yüzlərlə startaplar, onları maliyyələşdirməyə hazır insanlar, uğurlu startapları almağa razı olan investorlar olduğu halda, çatışmayan bu işi təşkil edəcək investisiya fondları və vençur fondlarıdı. Bu halda İsrail təcrübəsində olduğu kimi vençur fondları bir institut olaraq startaplar, sahibkarlar və investorlar arasında işi təşkil etməklə uğur hekayəsi yarada bilərlər. Azərbaycanda bazar infrastrukturunun inkişafı istiqamətində islahatlar davam edəcək ki, bu da iqtisadiyyatın maliyyələşdirilməsini daha da artıracaq.
Hər sahənin son məhsulunun 1 milyon manat artmasının ölkə üzrə multiplikativ effektini UNEC-in İqtisadi Araşdırmalar Elmi-Tədqiqat Mərkəzi hesablamışdır. Əgər mədənçıxarma sənayesinin məhsulunun 1 milyon manat artmasının ölkə üzrə multiplikativ effektini 1,18 olmuşdursa, emal sənayesində bu göstərici 2,07 təşkil edib. Deməli, biz iqtisadiyyatın “emal dərinliyini” daha çox artırmalıyıq ki, daha yüksək multiplikativ effekt əldə edək.